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              全面提升资本治理效能——正确认识和把握资本的特性和行为规律(下)

              2022年08月10日 05:19   来源:经济日报   

                规范和引导资本健康发展,是党领导经济工作的重要内容。今年以来,党中央的一系列政策举措和科学部署,瞄准的正是促进平台经济健康发展。3月16日,国务院金融委会议提出,稳妥推进并尽快完成大型平台公司整改工作,“红灯”“绿灯”都要设置好,促进平台经济平稳健康发展;4月29日,中央政治局会议提出,完成平台经济专项整改,实施常态化监管,出台支持平台经济规范健康发展的具体措施;5月31日,国务院印发《扎实稳住经济的一揽子政策措施》明确,在防止资本无序扩张的前提下设立“红绿灯”,维护市场竞争秩序,以公平竞争促进平台经济规范健康发展。

                这再次表明,市场虽是自由的,但不能是无序的。发挥资本的积极作用,同设置“红绿灯”、防止资本野蛮生长,都是为了让资本健康发展。如何进一步完善资本行为制度规则,在社会主义市场经济条件下更有效地规范和引导资本发展,事关重大。

                以发挥积极作用为出发点落脚点

                中国改革开放40多年的历程已经证明,对于推动创新发展的资本,我国的监管原则一以贯之,是坚持包容审慎、坚持“两个毫不动摇”。2012年至2021年,我国民营企业数量从1085.7万户增长到4457.5万户,10年间翻了两番,民营企业在企业总量中的占比由79.4%提高到92.1%。如果现在还有人怀疑中国要不要资本,那么答案显而易见——在社会主义市场经济体制下,资本依然是带动各类生产要素集聚配置的重要纽带,是促进社会生产力发展的重要力量。

                以更好发挥资本积极作用为出发点和落脚点,监管部门需要全面提升资本治理效能。尤其是对于新业态的监管,不能照搬传统行业的监管模式。在坚持包容审慎原则的基础上,进一步研究把握资本的行为规律,设定监管的目标和工具箱。

                (一)从目标设定看,监管要在市场失灵时介入,有效纠偏。北京师范大学经济与工商管理学院教授戚聿东认为,市场在资源配置中起决定性作用,就是让市场发挥高效组织生产的功能;享受市场高效配置功能的同时,也要承受市场可能失灵的副作用,直到监管介入、拨回正轨,这中间有一个时间差。那么,监管应该何时介入、达到什么效果?他提出一个颇具形象性的观点:监管应该“竖着耳朵听警报”,当市场失灵,出现垄断、公共安全、消费者权益受损等问题时,及时介入,也只有此时才有必要介入,更好为市场纠偏。

                (二)从监管过程看,既要留出灵活调整空间,又要一碗水端平。市场主体和政府部门的活动均应以法律法规为依据,但新兴业态往往在法律的空白地带生长,且发展迅速。调研中,中国社会科学院法学研究所的一位专家表示,对创新业态,过分强调监管,可能扼杀创新;过于强调包容式监管,又可能流于形式。因此,监管切忌忽左忽右。有效的监管应当是:暂时没有法律的,及时启动立法修法;现行法律尚未被修改的,注重对原有法律的解释和适用,赋予执法机构和司法机构更多裁量权。需要注意的是,这种裁量权的前提是完善包含指南、解释等在内的配套规定,更多地导入经济学分析、技术手段等有说服力的量化指标。这样的灵活调整,必须一碗水端平。

                (三)从工具箱看,对资本的监管应当是事前引导、事中防范、事后监管相衔接的全链条治理体系。我国近年来不断优化“放管服”改革,强调简政放权、应放尽放,政府的手尽量在“收”。最典型的,就是自2018年起全面实施市场准入负面清单制度。清单之外的行业、领域、业务等,各类市场主体皆可依法平等自主选择是否进入,有关部门和地方政府不得再随意出台针对市场准入环节的审批措施,真正实现了“法无禁止即可为”。但进入门槛降低,客观上使参与竞争的市场主体质量参差不齐。保证这些市场主体合规经营,尤其要提高监管的精准性有效性,用好信用机制,用社会信用体系和激励惩戒机制织密织牢监管网。当然,监管工具箱也要多一些弹性,避免以罚代管。

                以历史、发展、辩证眼光消除市场误读

                近两年,中央和地方出台了一系列监管举措,在平台经济领域处罚了一批违规企业。针对围绕平台经济的处罚,大部分社会公众认为监管重拳出击很有必要。然而,有些人特别是有些利益相关方对这些案件的处罚表示不理解、不适应,怀疑监管“风向变了”,从包容审慎变成了烦苛管制。误读的产生,在于缺乏历史的、发展的、辩证的眼光。

                首先就是对行业发展阶段认识的滞后。以平台经济为例。10多年前,互联网经济属于新兴行业,腾讯、阿里、美团还被称为互联网企业。但发展到今天,平台经济成为资本热捧的对象,投资并购最为活跃,几家“互联网企业”也已发展成“平台巨头”。总体来看,平台企业在经济、社会生活中发挥的作用是积极的,但也要看到,部分平台滥用市场支配地位、实施垄断行为,严重损害消费者利益,限制企业发展空间,不利于激发市场活力,不利于创新发展与效率提高。以平台经济和行业巨头今时今日的体量,如果市场里缺少纠偏的力量,那么由此引发的市场失灵、无序扩张若得不到及时监管与纠正,造成的各种问题将会影响更深、波及面更广。

                调研中发现,对于监管出手的必要性和正当性,大多数企业表示认可;相关企业和专家更想探讨监管方式是否是最优选择。这也提醒我们,监管需要在实践中尽快完善成熟,使政策效果合情合理合法。

                中国宏观经济研究院市场与价格研究所研究员臧跃茹认为,伴随产业的发展,政府监管要随之调整,视产业健康发展状况及对国民经济影响而定。金融资本有着上百年的发展历史,全球主要经济体也已建成相对成熟的监管体系,相比之下,如何监管以平台经济为代表的产业资本,是个崭新课题。当前,由于平台经济市场集中度不断上升及垄断行为滥用,全球主要经济体对平台经济的监管都处在一个推进过程中。

                在这一过程中,监管所依托的法律法规要升级完善。比如,有些法律法规暂时跟不上实践的步伐,有些政策执行的效果未必符合政策的初衷,这都意味着监管部门逐步提升治理能力是必要且迫切的。

                现阶段,我国存在国有资本、集体资本、民营资本、外国资本、混合资本等各种形态资本,资本的有序运行是现代市场体系规范化法制化建设的应有之义。平台经济资本仅仅是庞大资本体量中的一部分,绝不能把防止资本无序扩张理解为针对平台经济发展的限制,围绕平台经济的监管也只是针对其垄断行为等市场失灵问题进行的规范。对于资本在其他领域的无序扩张,比如过去几年出现过的“蒜你狠”“姜你军”以及部分大宗商品的疯狂暴涨,监管部门也是坚决予以遏制。

                部分专家还提到误读在社会蔓延的另一原因——有些媒体和自媒体或由于对政策把握不准、了解不够,或出于流量考虑,过度解读和误读了监管初衷。

                2021年至今,市场监管总局查处垄断相关案件超过200起。从市场主体性质看,既有国企,也有外企,还有行业协会;从案件涉及领域看,既有新兴的互联网业务,也有物流、零售、制造业、医药、公共服务等传统行业。但部分媒体尤其是自媒体,将原本一视同仁的监管,误导集中到个别行业、个别企业,甚至把企业因为经济形势或自身决策导致的经营压力归结于“监管风暴”,而智能推荐和流量法则又让这些声音越来越强、越传越广。可想而知,当社会频繁接受这些信息,很难不将资本野蛮生长、反垄断与平台经济划等号。有财经学者撰文建议,政府在出台相关政策时,要更加清晰地说明目的是什么、不是什么;政策出台前要进一步加强与利益相关方的沟通;企业家也要仔细去读文件全文、原文,不要在社交媒体上听风就是雨,自己吓自己。

                一定要看到,我国社会主义市场经济的发展逻辑没变,我国充分尊重资本及其所有者权益的制度框架没变,资本及其合法权益的保障也不会变。国务院发展研究中心金融研究所副所长、研究员陈道富认为,资本和监管的目标是一致的,都是希望共同促进经济社会良性发展。在目标一致的前提下,相信误读同样是阶段性的,资本与监管需要度过磨合期。

                明确透明、稳定、可预期的监管规则

                近期,多个部门密集释放了“稳”的信号,市场信心正在回暖。但是,市场主体更关注政策执行。在社会主义制度下如何规范和引导资本健康发展?这个问题并没有现成的答案。

                调研中,一些专家坦言,“资本怎么管”是个新课题。中央多次强调支持和引导资本规范健康发展,为资本的未来定了调;社会主义市场经济是法治经济,资本活动要依法进行,又为监管明晰了方向。中国作为最大的发展中国家,对资本的使用和监管绝不能照搬照抄,搞“拿来主义”和“本本主义”行不通。立足当下,亟需以市场化、法治化、国际化为资本设置“红绿灯”,抓紧明确透明、稳定、可预期的监管规则。

                市场化,要求妥善处理政府和市场的关系。监管应充分尊重市场规律,发挥市场在资源配置中的决定性作用,该放的坚决放,该管的坚决管好。要进一步落实“放管服”改革要求,大力推进简政放权,放出活力、管出公平、服出效率。要相信市场、依靠市场,平衡好各方利益,注重实现监管效能最大化,在调节发展失序时应更多使用市场化手段。

                法治化,要求坚持依法监管的原则。社会主义市场经济是法治经济,资本活动要依法进行,资本治理要依法监管。遏制资本无序扩张,不是不要资本,而是要资本有序发展。相关法律法规不健全的要抓紧完善,已有法律法规的要严格执法监管。提倡什么、禁止什么,用法律法规的形式把规则确定下来,从而让市场主体有法可依。法律和制度的生命力在于执行,要严格规范监管行为,公开执法标准,优化工作流程。

                国际化,要求对标国际先进水平推动相关领域改革创新。要参考国际成功经验,继续深化“放管服”改革,着眼全球产业前沿,在标准、体制等方面创造有利于市场主体参与国际竞争的大环境,通过国际市场的更深度融合,来发挥资本的生产要素的积极作用。

                市场化、法治化、国际化的监管原则通过什么体现?就是党中央多次提到的“红绿灯”。设想一下,行驶在繁忙的街道,川流不息的车辆依靠红绿灯的指挥才能有序通行。当资本行驶在追逐利润的车道上时,也要习惯于抬头观察“红绿灯”、解读其中释放的信号,这个“红绿灯”就是对市场化、法治化、国际化原则的具体呈现。“红绿灯”的实质,是强化法治思维,明确资本边界,纠正社会资源配置上的扭曲,促进高质量发展与分配公平正义。通过事先规则设定,重点划分哪些领域禁止资本进入,哪些领域鼓励资本大展拳脚,更好积极引导资本进入“应作为”的领域,释放市场活力,充分发挥资本的积极作用。

                亮“绿灯”,关键是一视同仁。理论和实证研究均表明,政府很难代替资本判断什么行业值得投资。中国宏观经济研究院市场与价格研究所研究员曾铮认为,如果把“绿灯”视为市场准入条件,那么必须明确规则,让资本知道自己该不该参与。“绿灯”管理还应该是过程式的治理,要对企业的经营过程进行合规管理,不能事后以罚代管,对一部分重点企业可建立名单制,进行常态监测和定期监督。

                亮“红灯”,则需要明确底线。这些规则和底线应当通过法律法规、负面清单的形式来体现。有专家建议,在教育、医疗、文化、公共体育、养老等公共服务领域,应逐步建立负面清单,明确禁止进入和有条件进入的范围。

                不管“红绿灯”如何设置,其最终效果是要让市场主体拥有更加稳定的预期,让资本知道哪里能去、哪里不能去,避免超速、轧车道等违规行为。

                资本像流水,不眠不休。对资本来说,中国是一片蕴含着无限可能的沃土。中国经济的高质量发展图景,将继续对全球资源具有强大的吸引力。当前,在推出一系列监管新规之后,还要注重解决制约市场竞争的各种障碍,以刺激社会资本创新活力和生产率增长。在社会主义市场经济条件下,政府为各类资本发展营造更加有利的市场环境和法治环境,各类资本持续推动经济社会发展,而一个发展壮大的中国市场又将为资本提供发展和创造利润的新空间。资本与监管之间的这一良性互动的关系,值得期待。

                (调研组成员:经济日报记者 牛 瑾 佘 颖 陈果静 郭子源)

              (责任编辑:冯虎)

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